Mô hình cơ quan nhân quyền quốc gia (NHRIs) trên thế giới .

Để bảo vệ, thúc đẩy quyền con người, các quốc gia xây dựng nhiều cơ chế khác nhau, ở cấp độ đa phương toàn cầu, khu vực và cấp độ quốc gia . Đối với cơ chế đa phương, cơ chế bảo đảm quyền con người trong khuôn khổ Liên hợp quốc đóng vai trò đặc biệt quan trọng, bao gồm cơ chế theo quy định Hiến chương Liên hợp quốc (cơ chế kiểm điểm định kỳ phổ quát – Universal Periodic Review và cơ chế theo thủ tục đặc biệt) và cơ chế giám sát của các Ủy ban thành lập trên cơ sở các điều ước quốc tế về quyền con người . Thực tiễn cho thấy, việc bảo đảm, thúc đẩy quyền con người phụ thuộc trước hết và chủ yếu vào trách nhiệm của các quốc gia. Vì vậy, bên cạnh cơ chế quốc tế, mỗi quốc gia cần xây dựng cơ chế quốc gia để bảo vệ quyền con người. Trong bài viết này, Zluat sẽ cung cấp một số thông tin liên quan đến mô hình cơ quan nhân quyền quốc gia ( NHRIs) trên thế giới. 

1. Cơ quan nhân quyền quốc gia là gì ?  

Cơ quan nhân quyền quốc gia  được hiểu là cơ quan hành chính do nhà nước thành lập nhằm mục đích thúc đẩy và bảo vệ quyền con người trong phạm vi quốc gia. Cơ quan nhân quyền quốc gia được hình thành trên cơ sở nguyên tắc Paris- bộ nguyên tắc quy định về quy chế của các cơ quan quốc gia trong việc thúc đẩy và bảo vệ quyền con người. Bộ nguyên tắc này được Đại hội đồng Liên hợp quốc thông qua tháng 12/1993. Trên thực tế, nguyên tắc Paris chỉ có tính khuyến nghị, không mang tính bắt buộc đối với các quốc gia thành viên. Tuy nhiên, nguyên tắc này lại mang tính định hướng chung trong việc xây dựng cơ quan nhân quyền quốc gia ở các quốc gia.

Hiện nay, vẫn chưa có một khái niệm chung, thống nhất về cơ quan nhân quyền quốc gia. Theo Văn phòng Cao uỷ Liên hợp quốc về nhân quyền: “Cơ quan nhân quyền quốc gia (National Human Rights Institutions) là những cơ quan nhà nước (State bodies) có thẩm quyền hiến định và/hoặc luật định (a constitutional and/or legislative mandate) trong việc bảo vệ và thúc đẩy các quyền con người. Các cơ quan này là một phần của bộ máy nhà nước và được nhà nước cung cấp kinh phí hoạt động”. Theo tác giả Linda Reif, cơ quan nhân quyền quốc gia là “một cơ quan được nhà nước thiết lập bởi hiến pháp hoặc bởi luật hay nghị định, với chức năng được thiết kế để thúc đẩy và bảo vệ quyền con người.” hay có thể hiểu một cách đơn giản là “một cơ quan bán chính phủ hay một thiết chế luật định được ủy trị về quyền con người”.

Rất nhiều người nhầm lẫn khi đồng nhất “cơ quan nhân quyền quốc gia” (National Human Rights Institutions – NHRIs) với các tổ chức phi chính phủ (NGO), thậm chí với các tổ chức đối lập với nhà nước. Thực chất, các NHRIs là một thiết chế có tính chất của cơ quan nhà nước (quasi-governmental agency), có chức năng tư vấn, hỗ trợ các nhà nước trong việc bảo vệ, thúc đẩy nhân quyền. Nó có một vị thế rất đặc biệt, không giống với các NGO, đồng thời cũng không giống các cơ quan nhà nước thông thường. Cụ thể, các NHRIs:

– Không phải là một NGO (vì không hoàn toàn độc lập với chính phủ);

– Không phải là một cơ quan lập pháp (vì không có chức năng đại diện, không có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật…);

– Không phải là một cơ quan tư pháp (vì không có chức năng tài phán);

– Cũng không hẳn là một cơ quan hành chính (trong một số trường hợp, NHRI được đặt trong/dưới một cơ quan hành pháp, nhưng nó được hưởng mức độ độc lập nhất định về cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ và hoạt động).

2. Các mô hình cơ quan nhân quyền cơ bản. 

Không có một kiểu thống nhất về mô hình cơ quan nhân quyền (viết tắt tiếng Anh: NHRIs) cho các quốc gia, tuy nhiên, trong thực tế có 3 dạng chủ yếu đó là: (1) Cơ quan thanh tra Quốc hội; (2) Ủy ban nhân quyền quốc gia; (3) Cơ quan chuyên trách về một vấn đề nhân quyền cụ thể. Trong số các mô hình này, Ủy ban nhân quyền quốc gia chiếm tỷ lệ cao hơn cả. Thiết chế này có thể trực thuộc cơ quan lập pháp hay cơ quan hành pháp. Trong trường hợp thuộc cơ quan hành pháp, Uỷ ban nhân quyền quốc gia vẫn có tính độc lập tương đối với các cơ quan hành pháp khác và có thể có nhiệm vụ báo cáo thường kỳ với cơ quan lập pháp. Ủy viên của các ủy ban nhân quyền quốc gia có thể có chuyên môn khác nhau, tuy nhiên đều phải là người có uy tín, kinh nghiệm, được bầu ra trên cơ sở tính đến tính đại diện cho các vùng, miền, nhóm người, đảng phái của quốc gia.

Trong khi đó, các Cơ quan Thanh tra Quốc hội thông thường thuộc nhánh lập pháp, được Nghị viện thành lập nhưng có tính độc lập tương đối với Nghị viện. Về bản chất, Thanh tra Quốc hội không phải là cơ quan giám sát nhánh hành pháp, mà chỉ đóng vai trò là cơ quan trung gian giữa các cá nhân và các chính phủ (giống các ủy ban nhân quyền) trong các vấn đề nhân quyền. Chức năng chính của Cơ quan Thanh tra Quốc hội ở một số nước là bảo vệ sự công bằng và tính pháp lý trong hoạt động hành chính công (có thể rộng hơn việc bảo vệ quyền con người). Cơ quan Thanh tra Quốc hội có thể là một cá nhân hoặc một nhóm cá nhân (văn phòng/cơ quan thanh tra Quốc hội). Mặc dù các Cơ quan Thanh tra Quốc hội trên thế giới không hoàn toàn giống nhau về cách thức tổ chức nhưng khá đồng nhất về chức năng, nhiệm vụ và thủ tục hoạt động.

Ngoài hai dạng phổ biến kể trên, ở một số nước còn thành lập các cơ quan chuyên trách về một vấn đề nhân quyền cụ thể hoặc quyền của một số nhóm xã hội nhất định, cụ thể như các ủy ban quốc gia về người thiểu số, người bản địa, phụ nữ, trẻ em, người khuyết tật, người lao động di trú…

3. Vì sao cần thành lập cơ quan nhân quyền quốc gia ? 

Thứ nhất, thành lập nhằm mục tiêu hỗ trợ cho hoạt động bảo trợ nhân quyền có hiệu quả, đơn giản và nhanh chóng, bổ khuyết những hạn chế và khiếm khuyết của bảo trợ nhân quyền qua đường tư pháp. Cơ quan này không phải là toà án cho nên không bị bó buộc về mặt thủ tục, có thể tiến hành những hoạt động bảo trợ nhân quyền đa dạng và linh hoạt. Hơn nữa, với hoạt động bảo trợ của cơ quan này, về mặt nguyên tắc là không tốn kém về kinh tế, quá trình diễn ra không công khai, nên hạn chế ở mức thấp nhất những gánh nặng về mặt tâm lý. 

Thứ hai, do không nằm trong khuôn khổ một cơ quan hành chính nên hình thức ủy ban (hoặc hội đồng) của cơ quan nhân quyền quốc gia có thể bảo trợ tổng hợp nhờ vào sự tập hợp và phát huy năng lực của các chuyên gia giàu kiến thức và kinh nghiệm về vấn đề nhân quyền. Cơ quan hành chính cho đến nay ở nước nào cũng vậy, ít nhiều được chia theo hàng dọc về các loại vụ việc nên không thể xử lý vấn đề nhân quyền một cách tổng hợp liên kết, đan xen. Các cơ quan hành chính không thích hợp với việc đáp ứng năng động với nhiều loại vấn đề nhân quyền như là một hợp thể dạng công ty chuyên doanh tổng hợp. Vì vậy yêu cầu đặt ra với một cơ quan nhân quyền quốc gia là phải mang tính chất của một công ty tổng hợp, tiếp nhận bảo trợ nhiều loại hình vi phạm nhân quyền.

4. Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của cơ quan nhân quyền quốc gia. 

Mặc dù tồn tại dưới nhiều hình thức, song các NHRIs đều tuân thủ những nguyên tắc chung về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhân quyền quốc gia (các Nguyên tắc Pa-ri). Các Nguyên tắc Pa-ri là một văn kiện quốc tế có tính khuyến nghị (không có hiệu lực ràng buộc về pháp lý), được Đại hội đồng LHQ thông qua theo Nghị quyết 48/134 ngày 20/12/1993 tại thủ đô nước Pháp, trong đó xác định một tập hợp những nguyên tắc nền tảng cho việc thành lập, tổ chức và hoạt động của các NHRIs trên thế giới2. Văn kiện này đề cập đến các vấn đề: thẩm quyền và trách nhiệm của NHRIs; cơ cấu tổ chức và những bảo đảm về tính độc lập và đa nguyên của NHRIs; những cách thức hoạt động của NHRIs; các nguyên tắc bổ sung liên quan đến vị thế của NHRIs có thẩm quyền xử lý những khiếu nại vi phạm nhân quyền.

Về thẩm quyền, theo các Nguyên tắc Pa-ri, các NHRIs phải được pháp luật quốc gia giao quyền và nhiệm vụ thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền càng rộng càng tốt. Về chức năng, các NHRIs đóng vai trò: tư vấn (theo yêu cầu) cho Chính phủ, Nghị viện và các cơ quan nhà nước khác về các vấn đề lập pháp, hành pháp, tư pháp và thực tiễn liên quan đến bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền; soạn thảo và cung cấp cho các cơ quan kể trên báo cáo về tình hình nhân quyền quốc gia (khái quát và trên những vấn đề cụ thể); thúc đẩy việc bảo đảm sự hài hòa của pháp luật và thực tiễn quốc gia với các tiêu chuẩn quốc tế về nhân quyền; vận động nhà nước tham gia các điều ước quốc tế về nhân quyền; hỗ trợ xây dựng các báo cáo quốc gia về nhân quyền trình các cơ quan LHQ; hợp tác với các cơ quan nhân quyền của LHQ và các cơ quan, tổ chức quốc gia hoạt động trên lĩnh vực nhân quyền; hỗ trợ xây dựng các chương trình nghiên cứu, giảng dạy nhân quyền ở quốc gia; phổ biến kiến thức, thông tin về nhân quyền.

Về thành phần, các NHRIs thường bao gồm đại diện của nhiều tầng lớp, nhóm lợi ích trong xã hội, ví dụ như các NGOs hoạt động trên lĩnh vực nhân quyền và chống phân biệt đối xử, bao gồm các tổ chức công đoàn; các tổ chức nghề nghiệp (luật sư, nhà báo, bác sĩ..); các cơ sở học thuật (trường đại học, viện nghiên cứu…); các chuyên gia có uy tín; thành viên của các Nghị viện; chuyên viên của các cơ quan chính phủ…

Tính độc lập (tương đối) là yếu tố không thể thiếu của các NHRIs. Theo các Nguyên tắc Pa-ri, các NHRIs cần phải có tính độc lập với các cơ quan nhà nước khác; mức độ độc lập càng cao càng tốt. Có nhiều yếu tố bảo đảm cho tính độc lập của NHRIs, trong đó bao gồm: được cung cấp trụ sở, trang thiết bị làm việc; được nhận tài trợ để thực hiện những hoạt động thích hợp; việc thành lập, cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ được quy định trong luật.

Các NHRIs thường hoạt động theo những phương thức sau: xem xét giải quyết mọi vấn đề thuộc thẩm quyền, bất kể do chủ thể nào đề xuất; tiếp xúc với bất kỳ ai, thu thập bất kỳ thông tin, tài liệu nào cần thiết để giải quyết các tình huống thuộc thẩm quyền; trực tiếp hồi đáp ý kiến công chúng hoặc thông qua bất kỳ cơ quan thông tin đại chúng nào; họp định kỳ hoặc bất kỳ các thành viên đương nhiệm khi cần thiết; thành lập các nhóm công tác khi cần thiết; duy trì quan hệ tham vấn với các cơ quan khác có chức năng thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền; phát triển quan hệ với các NGOs hoạt động trên lĩnh vực nhân quyền.

5. Các thiết chế bảo vệ quyền con người ở Việt Nam hiện nay. 

Việt Nam hiện chưa có cơ quan nào có thể coi là NHRIs mà mới chỉ có một vài cơ quan đang thực hiện một số chức năng của NHRIs, cụ thể như: Ủy ban Vì sự tiến bộ của phụ nữ; Ủy ban Dân tộc (của Chính phủ); Hội đồng Dân tộc (của Quốc hội), Uỷ ban Dân nguyện (của Quốc hội).

Hệ thống thể chế đảm bảo quyền con người ở Việt Nam rất đa dạng, gồm các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị – xã hội – nghề nghiệp, các cơ quan thông tin đại chúng và quần chúng nhân dân. Mỗi thiết chế này đều có một số chức năng của NHRIs.

Thứ nhất, nhóm các cơ quan nhà nước có trách nhiệm trực tiếp trong việc xây dựng và thực thi các chính sách, các quy định pháp luật nhằm bảo vệ, bảo đảm và thúc đẩy quyền con người thông qua các hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Hệ thống cơ quan lập pháp: Quốc hội cùng hệ thống uỷ ban thuộc Quốc hội trực tiếp thực hiện nhiệm vụ thúc đẩy, bảo vệ quyền con người, được tiến hành theo cách thức gồm thẩm tra dự án luật, kiến nghị về luật, thực hiện quyền giám sát trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do luật định; kiến nghị những vấn đề thuộc phạm vi hoạt động mà cơ quan đó phụ trách.

Hệ thống cơ quan hành pháp: Chính phủ và các cơ quan trực thuộc Chính phủ cũng có nhiệm vụ bảo đảm, bảo vệ quyền con người theo từng lĩnh vực thuộc trách nhiệm quản lý. Bên cạnh đó, Ban Chỉ đạo về Nhân quyền đã được thành lập nhằm tham mưu cho Đảng, Chính phủ về công tác bảo vệ và đấu tranh về nhân quyền.

Hệ thống cơ quan tư pháp: Toà án bảo vệ quyền con người thông qua hoạt động tố tụng. Viện kiểm sát thực hiện nhiệm vụ bảo vệ pháp chế XHCN, bảo vệ chế độ XHCN, bảo vệ tài sản của nhà nước, tính mạng, tài sản, tự do, danh dự và nhân phẩm của công dân; bảo đảm để mọi hành vi xâm phạm lợi ích của Nhà nước, tập thể và quyền và lợi ích hợp pháp của công dân đều được xử lý theo pháp luật.

Thứ hai, các tổ chức xã hội đã và đang tích cực đóng góp vào việc bảo vệ, thúc đẩy quyền con người thông qua: tập hợp ý kiến, tổ chức trao đổi về quyền con người; tổ chức đối thoại về quyền con người; đại diện và bảo vệ quyền lợi cho các hội viên khi quyền lợi bị xâm phạm; phản ánh ý nguyện của các tầng lớp nhân dân về bảo đảm, bảo vệ quyền con người; giám sát các cơ quan nhà nước, công chức nhà nước trong việc bảo vệ quyền con người

Trên đây là nội dung bài viết của Zluat về “Mô hình cơ quan nhân quyền quốc gia (NHRIs) trên thế giới”. Bài viết trên là những thông tin cần thiết mà quý độc giả có thể áp dụng vào đời sống thực tiễn. Trong thời gian tham khảo nếu có những vướng mắc hay thông tin nào cần chia sẻ hãy chủ động liên hệ và trao đổi cùng luật sư để được hỗ trợ đưa ra phương án giải quyết cho những vướng mắc pháp lý mà khách hàng đang mắc phải.